Delegación de Urbanismo y Vivienda

Excmo. Ayuntamiento de Marbella

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Disciplina Urbanistica


En relación a la disciplina urbanística se pone de manifiesto que se trata de una actividad reglada, lo que significa que no admite ningún tipo de discrecionalidad, debiéndose cumplir lo dispuesto por las leyes y las normas que las desarrollen, si bien, su ejercicio podría, en su caso, ser atemperado por la jurisprudencia de los tribunales de justicia.

Consecuencia de lo anterior, con independencia de los criterios de actuación que se pasan a exponer, existen numerosos supuestos de hecho en materia de disciplina urbanística, cualquier tipo de criterio que en desarrollo de los procedimientos se pueda presentar, se irá completando paulatinamente como consecuencia del estudio y tramitación de los distintos expedientes.

1.- Licencias de obras

Respecto de las licencias de obras es necesario determinar cuándo son es de aplicación los referidos fallos judiciales que han llevado a la nulidad del PGOU de 2010.
Dice literalmente el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 2 Mar. 2015, Rec. 3160/2013 que:

En todo caso, sí interesa recordar que si bien el artículo 72.2 de la Ley de ésta Jurisdicción no establece plazo para la publicación en el periódico oficial del fallo anulatorio de una disposición de carácter general, su retraso no es relevante para quienes hayan sido parte en el proceso, pues esta Sala tiene reiterado, en éste sentido, que "la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citado artículo 72.2, sobre los efectos “erga omnes” de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales, no así, respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad (...) (STS de 6 de octubre de 2011)".

En consecuencia, se entiende que desde que esta Administración tuvo conocimiento de las citadas sentencias del Tribunal Supremo debe dejar de aplicar la normativa anulada en las resoluciones de los procedimientos administrativos, todo ello en los términos que posteriormente se detallarán.
Por otra parte, el art. 73 de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, señala literalmente que:

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

Los actos ya dictados al amparo de un ordenamiento jurídico que producía toda su eficacia siguen siendo perfectamente ejecutivos y validos y el Tribunal Supremo así lo señala en numerosas sentencias, explicándolo en su sentencia de 12 feb. 2008, Rec. 5953/2005, de la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo, Sección 5.ª:

Para empezar, deben distinguirse los supuestos en que lo impugnado y anulado es una licencia de edificación (casos en los que, aunque la sentencia no haya decretado la demolición de lo construido, su ejecución la conlleva) de aquellos otros en que lo impugnado y anulado sean disposiciones generales urbanísticas como Planes, normas o estudios de Detalle (casos en que según el artículo 73 de la Ley Jurisdiccional, su anulación “no afectará por si misma a la eficacia de los (…) actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales”). Este último precepto es de una importancia capital, porque significa que, en principio, el legislador concede mucha más relevancia a la expulsión de la disposición del ordenamiento jurídico para el futuro que a los efectos que ella ha producido en el pasado.

Por tanto, se puede concluir que la nulidad del PGOU de 2010, no afectan a los actos administrativos firmes dictados en ejecución de éste. No se puede aplicar el mismo criterio a las nuevas licencias, que tendrán que sujetarse estrictamente a lo establecido en el PGOU de 1986 en tanto en cuanto no se apruebe un nuevo plan general o se dicten unas normas provisionales. Todo ello con las matizaciones que se especifican a continuación.

A) PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS A LOS QUE NO AFECTA LA NULIDAD DEL PGOU DE 2010 HABIDA CUENTA QUE ÉSTOS SE REGULAN POR LAS SIGUIENTES DISPOSICIONES NORMATIVAS:

  • Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
  • Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
  • Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.
  • Decreto 60/2010 por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía. 
  • Certificados e informaciones Urbanísticas.
  • Ampliación de plazos en procedimientos administrativos de licencias de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables, parcelaciones, primeras ocupaciones y revisiones de oficio.
  • Revocaciones de actos administrativos en procedimientos de licencias de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables parcelaciones y primera ocupación.
  • Suspensión de plazos en procedimientos de licencias de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables, parcelaciones, primera ocupación y revisión de oficio.
  • Desistimientos de solicitud de licencias de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables, parcelaciones y primeras ocupaciones.
  • Renuncias de licencias concedidas de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables, parcelaciones y primeras ocupaciones.
  • Cambios de titularidad de solicitudes y licencias de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables, parcelaciones y primeras ocupaciones.
  • Caducidad de procedimientos de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables, parcelaciones y primeras ocupaciones.
  • Caducidad de licencias de obras mayores, menores, declaraciones responsables y actuaciones comunicadas.
  • Devoluciones de avales relativos a garantizar obras de infraestructura así como la reposición de la masa vegetal perdida.
  • Licencias para desbroce, poda, tala y trasplante de arbolado (Ordenanza Reguladora del uso y protección de zonas verdes y arbolado del municipio de Marbella). 
  • Escritos de alegaciones y rectificación de errores relativos a todos los procedimientos anteriormente enumerados en el presente epígrafe. 
  • Recursos de Reposición y Revisiones de Oficio contra los actos administrativos relativos a todos los procedimientos anteriormente enumerados en el presente epígrafe en los casos que procedan.

B) PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE SÍ PUEDEN SER INFORMADOS CON EL PGOU DEL 2010:

  • Cumplimiento de condicionante a las licencias de obras mayores y menores por las que se aprobó el Proyecto Básico, el Proyecto de Ejecución, el Reformado de Proyecto Básico y el Reformado de Proyecto Básico y Ejecución.
  • Cumplimiento de condicionante al Proyecto de Demolición.
  • Cumplimiento de condicionante a la aprobación de Proyectos de Legalización de obras mayores y menores.
  • Cumplimiento de condicionante a las licencias de parcelación.
  • Aprobación de Proyectos de Ejecución que se ajuste totalmente al Proyecto Básico con licencia concedida.
  • Concesión de Licencias de Primera Ocupación donde lo construido se ajuste totalmente a la licencia de obras concedida.
  • Concesión de Licencias de Primera Ocupación donde lo construido se ajuste a la licencia de obras concedida presentando modificaciones no sustanciales respecto a ésta, recogidas en el artículo 25.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
  • Escritos de alegaciones y rectificación de errores relativos a todos los procedimientos anteriormente enumerados en el presente epígrafe. 
  • Recursos de Reposición y Revisiones de Oficio contra los actos administrativos relativos a todos los procedimientos anteriormente enumerados en el presente epígrafe en los casos que procedan.

C) PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE NO PUEDEN SER INFORMADOS RESPECTO AL PGOU DEL 2010 Y POR TANTO HAN DE SER INFORMADOS CON EL PGOU DEL 1986 AL NO HABER SIDO RESUELTOS ANTES DEL CONOCIMIENTO, POR ESTA ADMINISTRACIÓN, DE LOS CITADOS FALLOS JUDICIALES DEL TRIBUNAL SUPREMO:

  • Proyectos Básicos de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas y declaraciones responsables.
  • Proyectos Básico y de Ejecución de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas y declaraciones responsables.
  • Proyectos Reformados de Básico de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas y declaraciones responsables.
  • Proyectos Reformados de Básico y Ejecución de obras mayores, menores, declaraciones responsables y actuaciones comunicadas.
  • Proyectos de legalización obras mayores, menores y actuaciones comunicadas.
  • Proyectos de Demolición.
  • Proyectos de Parcelación.
  • Declaración en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación (SAFO artículo 53 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía).
  • Dentro de los procedimientos de Licencia de Primera Ocupación, las obras que presenten modificaciones sustanciales con respecto a la licencia concedida recogidas en el artículo 25.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
  • Prorrogas de licencias de obras mayores, menores, actuaciones comunicadas, declaraciones responsables y parcelaciones.
  • Escritos de alegaciones y rectificación de errores relativos a todos los procedimientos anteriormente enumerados en el presente epígrafe.
  • Recursos de Reposición y Revisiones de Oficio contra los actos administrativos relativos a todos los procedimientos anteriormente enumerados en el presente epígrafe en los casos que procedan.

2.- Protección de la legalidad urbanística

El mencionado artículo 73 de la Ley 29/1998, reconoce que son eficaces los actos administrativos que hayan adquirido firmeza con anterioridad a la anulación del PGOU de 2010.

A este respecto, resulta numerosa la jurisprudencia existente en relación con la aplicación de este artículo y sus consecuencias jurídicas, en este sentido la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 20/11/14 (Rec. 444/2014) en la que se dispone:

En este sentido razona el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, en Sentencia de 30 de enero de 2014 (recurso de casación 3045/2011), que " cuando los actos dictados en aplicación de un reglamento ilegal no han alcanzado firmeza, como sucede en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, entonces la anulación de la disposición general comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación, que quedan desprovistos de la cobertura jurídica que precisan para su conformidad a derecho...

En el contexto descrito, preciso es así integrar la aplicación del precepto indicado con la previsión contenida en el siguiente artículo 73 de la Ley jurisdiccional, por cuya virtud.

En cualquier caso, así, pues, firme ahora la resolución judicial indicada, el pronunciamiento anulatorio del reglamento dispuesto por ella, alcanza indefectiblemente a los actos dictados en su ejecución carentes de firmeza, en cuanto que del modo expuesto quedan desprovistos de toda cobertura jurídica.".

Resulta pues necesario distinguir entre procedimientos en los que la resolución dictada haya adquirido o no firmeza.

A) CUANDO EXISTA RESOLUCIÓN FIRME

Se hace preciso emitir informe técnico sobre su adecuación al PGOU de 1986:

  • Si resulta conforme al PGOU del 1986, con independencia de su conformidad con el PGOU del 2010, se deberá continuar la tramitación hasta obtener su legalización.
  • Si no resulta conforme al PGOU de 1986, debe continuarse según el artículo 184 de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y 50 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía (RDUA), o en su caso continuar con la adopción de medidas previstas en la ley para su ejecución forzosa.
  • Otra posibilidad, entre las muchas que se presentan, es aquella que siendo conforme al PGOU de 2010 no lo fuese con arreglo al PGOU de 1986, entendido siempre en actuaciones realizadas con licencia. En este supuesto, no procedería nueva intervención al haber devenido en Situación Legal de Fuera de Ordenación según dispone la Disposición Adicional Primera de la LOUA.
  • También se presenta el caso en que llevándose a cabo una actuación urbanística a la que se ha otorgado la preceptiva licencia, se ejecuta sin ajustarse a la misma. En este supuesto no cabe más que exigir el restablecimiento del orden jurídico perturbado que, habrá de llevarse a efecto con arreglo a lo dispuesto en el planeamiento vigente en el momento de su tramitación, esto es, el PGOU de 1986, con las consecuencias legales que del mismo deriven, sin perjuicio que el interesado considere ajustar las obras a la licencia concedida en su día.

B) CUANDO LA RESOLUCIÓN NO SEA FIRME

Se debe dar por finalizado el procedimiento, conservando los documentos que tengan valor independiente dentro del mismo, como son a modo de ejemplo, las denuncias y actas del Servicio de Inspección o de la Policía Local.

Lo anteriormente indicado salvo, claro está, que haya perecido la acción municipal para su reanudación según señala el artículo 185 de la LOUA y con las excepciones que en el mismo se disponen relativas a actos de parcelación urbanísticas en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable, terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección o incluidos en Zona de Influencia del Litoral, bienes o espacios catalogados, parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas de dotaciones.

Existen además, actuaciones que por realizarse sin licencia o sin ajustarse a la misma, se ha ordenado la medida cautelar de suspensión o paralización y sobre las que la inspección urbanística lleva a cabo la oportuna vigilancia. En estas actuaciones no cabe más que mantener dichas medidas cautelares, hasta que por los técnicos municipales se informe acerca de la adecuación de las mismas a la situación actual que se deriva de la nulidad del PGOU de 2010.

3.- Procedimientos sancionadores

La sentencia referida en el epígrafe anterior además establece lo siguiente:

Como bien expresa el Juzgador de instancia -en razonamiento con el que esta Sala se muestra plenamente conforme y se reproduce a renglón seguido- es a la propia administración a la que corresponderá "iniciar y tramitar, en su caso, nuevos procedimientos administrativos en los que el derecho de defensa y las garantías constitucionales de los interesados puedan otorgarse en su plenitud una vez expuesta (y, con ello, con pleno conocimiento de los interesados) la normativa urbanística que resulta aplicable y, de esa forma, pueda debatirse con plenitud de alegaciones y pruebas la concurrencia de infracción y, en su caso, la sanción que le corresponde".

Por tanto, debemos también diferenciar entre procedimientos en los que existe resolución firme, que se consideran finalizados y sobre los que procede el archivo de sus actuaciones, de los que no son firmes, en los que a su vez, distinguiremos:

  • Las infracciones prescritas en las que nada en derecho se puede hacer salvo su archivo.
  • Las infracciones que aún no han prescrito, sobre las que resulta obligado seguir actuando.

En este sentido y en la mayoría de las ocasiones será preciso evacuar informe técnico sobre su compatibilidad con el PGOU de 1986 a resultas del cual habrá de estarse.

Sin embargo, existen otras infracciones en las que las actuaciones han sido legalizadas y el procedimiento sancionador no ha sido iniciado, por lo que habrá de tramitarse el oportuno procedimiento antes del archivo total y definitivo del mismo.



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